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[12]它们有着高度的管理权威，有着丰富的管理手段，尤其在行政相对人面前，它们的行为几乎不受任何约束。

但是，传统行政法学仅仅限定于行政行为，对于其他的行为形式以及各行为之间的关联等并不十分关注，例如传统行政法解释学对于现实行政过程中的裁量标准、行政指导、行政计划、行政调查等行为的考察和分析不够充分。1．日本传统的行政法解释学方法论 从日本行政法学产生的历史沿革来看，日本在明治时期参照德国等大陆法系的行政法制定了《行政裁判法》《诉愿法》《行政执行法》等法律，由此初步构建了近现代意义上的行政法律体系。

其次，作为行政法律规范对象的事实的特性。[127]参见[日]高柳信一：《法の理論の擬制性》，载《社会科学方法》第19号，第25页。这不仅是完善行政过程方法论本身的方法，也是扩大行政过程方法论在学界和实务界普及的途径。[119]可见，行政过程方法论在现实中得到了一定程度的运用并取得了一定的成果。[52][日]塩野宏：《行政過程とその统制》，有斐阁1989年版，第4页。

对此，动态的行政过程论将由政策与行政行为构成的连续性行政过程作为运动着的事物进行考察，将一系列连续的活动作为整体的判断形成过程，探讨其合理性。但总体而言，现阶段的行政过程方法论并不十分完善，从今后的发展来看，还存在着以下有待进一步探讨和解决的课题： （一）全面、动态考察方法本身的问题 提倡对现实行政过程的全面、动态考察是行政过程方法论的主要内容，全面、动态考察方法本身也存在着一定的问题。我国多年来所推行的社会治安综合治理就是多主体参与的治理，当然，笔者暂时还没有将这种综合治理与行政法上的合作治理视为同一意义上的概念，仅就综合治理的治理模式而论，我国今后的合作治理也有可能像综合治理那样有多方主体的参与。

支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。这就可能出现在治理过程中程序和效率之间的矛盾。那是不是说合作治理就不需要信息公开了呢？笔者的回答是否定的。在传统行政治理中，行政主体是治理的当然主体和唯一主体，行政相对人或者其他社会主体在通常情况下只是治理的对象而非治理的主体。

另一方面，利益格局的复杂性给社会治理机制提出了更高的要求，甚至使社会治理机制出现了很多难题。在目前情况下，若要在合作治理中使公共利益得到维护，必须强调下列若干重要问题。

同时，公民有权向行政机关请求取得法律规定的信息资料，机关应当无条件地提供。毫无疑问，非法定性的合作治理中，不论是合作的哪一方都具有较大的行为上的随意性和任意性，所以合作治理机制的法定性是维护治理过程中公共利益的前提条件。为此，应当对合作治理中的公共利益作出法律上的界定。具体来讲，在合作治理中行政系统同样存在着一定的利益关系，当然，这种利益关系在大多数情况下可能是隐性的，在有些情况下则可能非常明显。

可以简单地说，合作治理的参与人是行政主体和某一私方当事人，这只是笔者所做的一个简单的假设。从法理学上讲，公法和私法的参与主体、调控方式、调整对象等都有明显差异：当然在私法中特殊的意志居于显著的地位，它的范围以为任意法所束缚为限，但也不应相信个别的福利便是排外的和唯我的，因为人乃生活于社会之中，因之他的意志，须受一般意志的限制，他的利益为全体利益所调剂。所以，合作治理中公共利益维护的价值之一就是守护治理的性质，而不能够通过利益的多元性减损公共利益。有些事业单位参与治理，就不能够将他们简单地归结为行政主体或者私方当事人。

二是应当构造合作治理中公共利益的体系。作者简介：关保英，上海政法学院教授，博士研究生导师。

确立公共利益维护的方式。正因为如此，人们常常将权力的不当行使与权力滥用相对应。

[13]近年来，参与性治理、给付性治理、服务性秩序等成了我国社会治理的热点问题。人们也许不能够构造出相对周延的公共利益的体系，但大体上的公共利益体系的设想是可以实施的。防范在合作治理中对公共利益的克减，主要是不能够让其他利益取代或者冲淡公共利益。第四，其涉及公共利益、行政利益和私人利益之外的利益。在公法中，凡有行使能力的人就有使用它的义务，这个原理是严格的。行政机关设计新的社会秩序的权能实质上是建立行政法规范的活动，行政法的扩权本质便从这种秩序设计中体现出来。

[5]同前注[3]，金东熙书，第239页。而这些程序在合作治理中还能够被运用吗？笔者认为，绝大多数传统的行政程序在合作治理中仍然是有效的，仍然能够调控治理主体的行为，这是由行政程序的本质所决定的。

公与私的问题、利益分配的问题在我国法治体系中向来就是非常敏感的问题。所以，合作治理中公共利益的维护有利于整合其他利益关系。

三、行政合作治理中公共利益维护的价值 合作治理从法治形式上讲有三个方面需要予以强调。个体在其相互关系中处于一种平等的地位。

笔者认为，可以将上列两种观点予以适当折中。笔者注意到，《政府信息公开条例》尚未规定合作治理中的信息公开问题。基于此，笔者撰就本文，拟对行政合作治理中公共利益的维护做初步探讨。换言之，合作治理并没有影响行政法对治理过程的调整。

应当说，目前阻滞合作治理中公共利益实现的重要因素就是参与的非广泛性，通过强化普遍参与，或许可以在一定程度上解决这个问题。也就是说，通过合作治理，迅速地、低成本地实现社会秩序的良性化应当是合作治理的最高的价值追求。

法治发达国家大都构建了合作治理的相关制度和规范，其制度化和规范化有着深刻的法理基础。第四，使超越管理的治理正当化。

社会治理的概念则使得治理过程中的参与主体由一元变成了多元，而调整它的行为规则也由一元变成了多元，即有关的私法规则可以调整治理关系。相反，一般意志在公法中居于命令的地位。

任何社会机制中治理的本质都在于形成良性的社会循环系统和社会过程。私方当事人的主导作用自然而然地对公共利益的实现构成了潜在的威胁。罗尔斯指出：一个社会，当它不仅旨在推进它的成员的利益，而且也有效地受着一种公共的正义观调节时，它就是一个良序的社会。私法在传统治理中是被排斥的。

其增强了公民参与政治和市民生活的能力。治理过程中的社会化，是一个独立的定在。

显然，合作治理中有两个关键词，一个是社会秩序，另一个是利益。也就是说，在追求社会秩序的同时，有可能伤害到某种潜在利益，而在尽力保护某种利益的同时，则有可能影响社会秩序的构建。

但同时他们必须达成意志和行为方式上的合致。通过制定合作治理机制的法律典则，便可以将合作治理的相关问题予以规范，公共利益的维护在这样的法律典则中应当有所体现。